建好高標準農(nóng)田 夯實糧食安全根基——農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)田建設管理司有關負責人就高標準農(nóng)田建設有關情況答記者問
黨的二十大報告和今年中央一號文件都提出，要牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田。針對高標準農(nóng)田建設管理相關問題，日前本報記者采訪了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)田建設管理司有關負責人。
耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。我們知道，保護耕地不僅要保數(shù)量，更要提質(zhì)量，建設高標準農(nóng)田就是提升耕地質(zhì)量的重要措施，這一工作已經(jīng)開展多年了，請問進展情況如何，下步有什么打算。黨中央、國務院高度重視高標準農(nóng)田建設工作。2004年新世紀第一個中央一號文件提出，“建設高標準基本農(nóng)田，提高糧食綜合生產(chǎn)能力”。此后幾年的中央一號文件先后就建設“基本農(nóng)田”“標準農(nóng)田”“高標準農(nóng)田”等作出部署。2009年以后相關要求統(tǒng)一表述為建設“高標準農(nóng)田”。發(fā)改、財政、國土、水利等部門認真落實中央決策部署，根據(jù)職責分工積極支持各地及農(nóng)業(yè)部門提升耕地質(zhì)量，分別組織實施了新增千億斤糧食產(chǎn)能田間工程、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田整治、農(nóng)田水利等項目，建成后一般都稱為高標準農(nóng)田。
黨的十八大以來，習近平總書記始終關心耕地保護建設，明確指出，保耕地不僅要保數(shù)量，更要提質(zhì)量，建設高標準農(nóng)田是一個重要抓手，要堅定不移抓下去；強調(diào)要加強耕地用途管制，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。在2018年機構(gòu)改革中，為統(tǒng)籌實施好高標準農(nóng)田建設，把原來分散在有關部門的農(nóng)田建設項目管理職責統(tǒng)一歸并到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，構(gòu)建集中統(tǒng)一高效的農(nóng)田建設管理新體制，優(yōu)化建設布局、完善建設內(nèi)容、明確建設標準、強化項目管理。2021年出臺的《全國高標準農(nóng)田建設規(guī)劃（2021—2030年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），按照因地制宜、分類施策等原則，把全國分為東北、黃淮海、長江中下游、東南、西南、西北、青藏七大區(qū)域，每個區(qū)域再區(qū)分平原、山地丘陵、水田旱地等分類確定建設內(nèi)容和建設標準，并明確了建設重點區(qū)域、限制區(qū)域（如水土流失易發(fā)區(qū)等）和禁止區(qū)域（如退耕還林區(qū)等），嚴禁毀林開山造田，防止破壞生態(tài)環(huán)境。
截至2022年底，全國已累計建成10億畝高標準農(nóng)田，能夠穩(wěn)定保障1萬億斤以上糧食產(chǎn)能。《規(guī)劃》提出，到2030年建成12億畝高標準農(nóng)田，改造提升2.8億畝高標準農(nóng)田，以此穩(wěn)定保障1.2萬億斤以上糧食產(chǎn)能。黨的二十大立足加快建設農(nóng)業(yè)強國、全方位夯實糧食安全根基，作出了逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田的戰(zhàn)略部署，目標令人鼓舞，任務十分艱巨。我們清醒地認識到，現(xiàn)在已建成高標準農(nóng)田面積僅占耕地總量一半左右，不到15.46億畝永久基本農(nóng)田的2/3。而且，按照先易后難建設，剩下的都是難啃的“硬骨頭”，我國現(xiàn)狀耕地中，旱地約占一半，水田和水澆地各占約1/4，剩余要建設的耕地約2/3分布在丘陵山區(qū)，多數(shù)是旱地，建設難度大、成本高，要完成任務必須付出艱苦努力。但我們相信，有黨中央的堅強領導，有集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，有各部門的大力支持和各地的共同行動，建設目標一定能如期實現(xiàn)，人均擁有1畝高標準農(nóng)田，糧食安全根基將更為牢靠。
高標準農(nóng)田建設任務重、項目數(shù)量多，建好管好高標準農(nóng)田需要系統(tǒng)的制度設計。請問這方面做了哪些工作？近年來，我們堅持目標導向和問題導向，以構(gòu)建務實管用的農(nóng)田建設制度框架體系為切入點，促進農(nóng)田建設事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。一是加強頂層設計。2019年國務院辦公廳印發(fā)《關于切實加強高標準農(nóng)田建設 提升國家糧食安全保障能力的意見》，明確了此后一個時期高標準農(nóng)田建設的指導思想、目標任務和政策要求，提出了“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實、群眾參與”的工作機制。2021年國務院批復了新一輪高標準農(nóng)田建設規(guī)劃，明確了此后十年高標準農(nóng)田建設的重點方向和具體目標任務；各地先后印發(fā)本地區(qū)規(guī)劃，形成了中央、省、市、縣四級規(guī)劃體系。二是構(gòu)建制度標準體系。緊扣項目管理全流程、全生命周期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同有關部門先后出臺了農(nóng)田建設項目管理、資金管理、質(zhì)量管理、竣工驗收、調(diào)度統(tǒng)計、工作紀律、評價激勵等多方面制度辦法，制修訂了《高標準農(nóng)田建設 通則》《耕地質(zhì)量等級》等國家標準，各地根據(jù)本地實際制定細化了相應制度標準，初步建立了耕地質(zhì)量建設保護制度標準體系。三是完善法律政策體系。推動出臺《黑土地保護法》，加快《糧食安全保障法》《耕地保護法》立法進程，強化高標準農(nóng)田建設法律保障。完善高標準農(nóng)田建設年度任務落實、建設布局、資金籌措、質(zhì)量監(jiān)督、上圖入庫、建后管護等政策，指導各地有序開展高標準農(nóng)田建設。四是健全管理體系。2018年機構(gòu)改革后，形成了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭抓總、各部門分工協(xié)作的項目和資金管理新機制，構(gòu)建了統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一建設標準、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一驗收考核、統(tǒng)一上圖入庫的“五統(tǒng)一”農(nóng)田建設管理新格局。
高標準農(nóng)田建設涉及環(huán)節(jié)多、專業(yè)性強，請介紹一下高標準農(nóng)田主要建些什么，怎么組織實施，效果怎么樣？國家頒布的高標準農(nóng)田建設規(guī)劃和有關標準都明確了高標準農(nóng)田建設內(nèi)容，主要包括田塊平整與適當歸并、灌排設施建設、修建田間道路、土壤改良與障礙因素消除、電力設施配套等。各地根據(jù)投資可能和突出短板，按照因地制宜、急用先建的原則開展高標準農(nóng)田建設，在實踐中又添加了不少信息化、智能化等發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)的元素。可以說，既有“老基建”，又有“新基建”。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的《農(nóng)田建設項目管理辦法》等規(guī)定了項目具體實施程序，明確要求按照規(guī)劃先行、實地勘察、項目設計、評審審批、組織實施、竣工驗收等流程開展建設，要求各地認真落實項目法人責任制、合同管理制、招標投標制、工程監(jiān)理制等。高標準農(nóng)田建設關系廣大農(nóng)民切身利益，我們把重點放在解決一家一戶干不了、干不好的農(nóng)田公共基礎設施建設上，如集中連片的土地平整，統(tǒng)一規(guī)劃施工的田間路網(wǎng)、水網(wǎng)、電網(wǎng)、林網(wǎng)等工程。為充分保障農(nóng)民權益和調(diào)動農(nóng)民參與積極性，明確要求各地堅持農(nóng)民自愿、民主方式，調(diào)動農(nóng)民主動參與項目規(guī)劃、建設和管護等積極性?！陡邩藴兽r(nóng)田建設質(zhì)量管理辦法（試行）》明確，要廣泛征求包括農(nóng)民在內(nèi)多方利益主體的意見建議，鼓勵通過以工代賑、設置公益性崗位等方式引導農(nóng)民參與建設和監(jiān)督。實踐中，各地也有不少好的探索。如貴州探索創(chuàng)新“635”工作機制，實行包括農(nóng)民在內(nèi)的6方會審、3方共建，聚焦5個重點，廣泛發(fā)動農(nóng)民參與和監(jiān)督，避免出現(xiàn)項目設計與生產(chǎn)實際不對應、與農(nóng)民需求不符等情況。
各地反映，建設高標準農(nóng)田是提高糧食綜合生產(chǎn)能力、促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關鍵一招，對推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、加快建設農(nóng)業(yè)強國都有極為重要的現(xiàn)實意義和深遠影響。從全國看，建成的高標準農(nóng)田畝均糧食產(chǎn)能一般增加10%—20%，節(jié)水節(jié)肥節(jié)藥效果明顯，許多農(nóng)田實現(xiàn)了“一季千斤、兩季噸糧”。農(nóng)田抗災減災能力大幅提升，盡管近年來極端天氣多發(fā)頻發(fā)，但受災面積卻不增反降，2010—2012年三年平均受災面積4.7億畝，2013—2015年平均3.9億畝，2016—2018年平均3.3億畝，2019—2021年平均2.6億畝。同時，還有效加快了機械化作業(yè)和規(guī)?；?jīng)營步伐，促進了農(nóng)民節(jié)本增收。
我們在采訪中了解到，對高標準農(nóng)田建設的重要性，大家是有共識的，但也有的地方群眾反映高標準農(nóng)田建設標準不高，有的項目甚至存在工程質(zhì)量、跑冒滴漏等問題。請問這方面實際情況如何？你提的這個問題，我們也注意到了。這表明了大家對國家糧食安全問題的關心關切，是對耕地保護建設項目的嚴肅監(jiān)督，也是對我們工作的有力支持。近年來，我們不斷強化底線思維，采取多種措施，提高高標準農(nóng)田建設工作質(zhì)量。2019年組織開展了2011年以來已建成高標準農(nóng)田清查評估，2021年組織開展了高標準農(nóng)田建設質(zhì)量“回頭看”，2022年聯(lián)合水利部共同組織開展了高標準農(nóng)田建設問題排查整改。從摸查情況看，建設質(zhì)量總體是好的，呈不斷上升趨勢。但也確實存在一些問題，需要有針對性地推動整改，如有的勘察設計不到位，媒體報道的甘肅慶陽西峰區(qū)項目就是典型；有的設計不合理，設計內(nèi)容不能滿足群眾生產(chǎn)需要；有的施工不規(guī)范，如沒有按照建設要求進行表土剝離再利用，造成前期耕地地力下降；有的重建輕管問題比較突出，存在管護不到位、年久失修等現(xiàn)象；有的還存在跑冒滴漏、偷工減料等問題，如媒體曝光的江蘇濱海縣項目。
各方面分析，出現(xiàn)這些問題的原因主要有：一是從實際情況看。早期建設的項目標準高低不一，質(zhì)量參差不齊；隨著時間推移和環(huán)境條件變化，一些項目存在老化損毀問題，如有的機井因地下水位下降出現(xiàn)有井無水現(xiàn)象；農(nóng)田設施都在戶外，受風吹日曬雨淋等自然因素影響大，加上管護不到位，容易出現(xiàn)毀壞。二是從建設情況看。目前，全國高標準農(nóng)田累計建成各類灌排渠道已超過600萬公里、田間道路超過1000萬公里、小型農(nóng)田水利設施超過2000萬處。雖然總體規(guī)模很大，但都是由多點分散的眾多小微工程組成的，面廣、點散、線長，工程質(zhì)量管控難度大。三是從工作情況看。基層隊伍較弱，技術支撐不足，在落實相關管理制度要求過程中如果不夠到位，就容易出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)，給違法違規(guī)行為以可乘之機。四是從投入情況看。投入水平直接決定建設標準和工程質(zhì)量。如日本政府對農(nóng)田建設進行長期穩(wěn)定投入，畝均投入超過4.6萬元（人民幣），80%以上由政府承擔，其中農(nóng)田建設面積較大的工程投入政府承擔96%，工程有效使用期為30—50年。韓國政府持續(xù)加強耕地建設，承擔了小型農(nóng)田建設全部投入，其中中央政府占80％。在我國，目前各地畝均建設成本一般需要3000元，丘陵山區(qū)一般超過5000元，雖然中央財政在較為緊張情況下仍不斷加大投入，2022年總投入達到千億元規(guī)模，但畝均投入也僅有千元左右，加上地方政府投入，往往也難以實現(xiàn)建設成本全覆蓋。
近期，我們正在開展全國高標準農(nóng)田建設工程質(zhì)量專項整治百日行動，督促指導各地嚴格落實屬地責任，深入開展全面排查，對項目實施過程中出現(xiàn)的質(zhì)量不合格、偷工減料、弄虛作假等風險隱患，堅持以“零容忍”態(tài)度，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、絕不姑息，對涉嫌違法犯罪的堅決按程序移交司法機關依法嚴懲。
2023年是全面貫徹黨的二十大精神的第一年。請問要逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田，今年如何開好頭、起好步？當務之急是要加快制定逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田實施方案，并與《規(guī)劃》充分銜接，堅持基礎設施建設和耕地地力提升并重，堅持新建與改造提升并重，堅持拓展建設規(guī)模與提高建設質(zhì)量并重，堅持工程建設與管護利用并重，進一步優(yōu)化區(qū)域布局、突出重點內(nèi)容、明確分區(qū)任務、細化進度安排、完善保障措施。今年重點抓好以下幾方面工作。一是全力落實好年度建設任務。統(tǒng)籌新建高標準農(nóng)田和已建項目改造提升，指導督促各地加快將新建4500萬畝、改造提升3500萬畝建設任務落實到具體項目、地塊，規(guī)范項目設計、施工，全力推動項目實施。二是積極推動投融資機制創(chuàng)新。探索多元化投入機制，在積極爭取增加中央財政投入、壓實地方政府投入責任的基礎上，指導地方拓寬資金籌集渠道，用足用好土地出讓收益、新增耕地指標調(diào)劑收益、專項債券等，并加大政策性金融資本投入。三是加快完善建后管護機制。制定完善建后管護制度，指導各地落實管護資金，明確管護主體，壓實管護責任。探索引入保險機制、購買第三方服務、委托專業(yè)化機構(gòu)等市場化方式，因地制宜建立管用有效的管護機制。四是切實加強監(jiān)督指導。一方面，嚴格有關考核，壓實屬地責任，嚴厲查處項目實施中的偷工減料、跑冒滴漏等違法違規(guī)問題，深化全面排查整改，通過明察暗訪、約談通報等措施，督促地方妥善有序解決存量問題，堅決遏制新增問題。另一方面，加強對各地的技術指導培訓，完善技術規(guī)范，組織開展技術服務，督促完善基層技術支撐體系，總結(jié)推廣先進經(jīng)驗做法。
同時，為探索逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田的有效實現(xiàn)方式，我們正在籌劃開展兩方面的試點示范。一個是篩選一批符合條件的區(qū)域，加快推進整灌區(qū)、整市、整縣高標準農(nóng)田建設試點，率先實現(xiàn)永久基本農(nóng)田全覆蓋。另一個是在東北、黃淮海、長江中下游、西南等不同類型高標準農(nóng)田建設區(qū)域，選擇符合條件的省份，謀劃打造更高水平的高標準農(nóng)田建設示范樣板，輻射帶動全國高標準農(nóng)田建設提檔升級。